הסכם על רכישות ממשלתיות

מפתח עניינים

1. רקע - סיבוב אורוגואי

בדצמבר 1993 הסתיים בג'נבה סיבוב המו"מ המסחרי הרב-צדדי של GATT המכונה "סיבוב
אורוגואי". המו"מ בסיבוב זה החל בספטמבר 1986 בכנס שרי הסחר של GATT שהתקיים
בפונטה-דל-אסטה שבאורוגואי, אשר הסכימו על מתן המנדט לניהול המו"מ. כמעט שבע שנים
לאחר מכן, 15-ב באפריל 1994, התכנסו שוב שרי הסחר של GATT, הפעם במאראקש
שבמרוקו, ואישרו סופית את ההסכמים עליהם התנהל המו"מ הקשה והארוך, שסיומו נדחה
מספר פעמים.

כללית, ניתן לומר כי לסיבוב המו"מ היו ארבע מטרות:

הרחבת הגישה לשווקים ע"י הפחתת מכסים נוספת וביטול מגבלות בלתי מכסיות
שונות.

מודרניזציה של מוסדות GATT, כמו שינויים במערכת ישוב הסכסוכים.

הכנסת יוצאים מן הכלל למיניהם למשמעת GATT: נושאי חקלאות וטכסטיל,
מחסומים טכניים לסחר, וכן הסכמי סיבוב טוקיו (סיבוב המו"מ שקדם לסיבוב
אורוגוואי).

הכנסת נושאים חדשים למשמעת GATT באופן שההסכם יהיה רלבנטי יותר לתמונת
הסחר העולמי כיום. מדובר בעיקר בנושאי הסחר בשרותים והיבטים מסחריים של
קנין רוחני.

היוזמת והדוחפת לסיבוב אורוגואי, כמו גם לסיבובים הקודמים, היתה ארה"ב, אשר
ביקשה בעיקר להביא לידי דיון מרוכז וקביעת כללים בנושאים חדשים, אשר לא
נדונו בעבר ב-GATT. מולה ניצבו המדינות המתפתחות אשר התנגדו לדיון כזה
ודרשו כי GATT יטפל קודם כל במכלול הנושאים המסורתיים שבטיפולו וירחיב
את המו"מ בנושא הגישה לשווקים. בנוסף לכך, יקבע כללים ברורים בנושאי חקירות
היצף וסובסידיות, על-פיהם יפעלו המדינות המפותחות.

במהלך המו"מ התברר כי קיימים חילוקי דעות קשים גם בין המדינות המפותחות -
בעיקר ארה"ב, יפאן והקהיליה האירופית, וסיכום הסיבוב התעכב זמן רב, בין
השאר עקב חילוקי הדעות בין מדינות אלו בנושאי שרותים, חקלאות וסבסוד.

עמדת ישראל כלפי המו"מ היתה דו-משמעית:

מחד, תומכת ישראל באופן עקרוני ב-GATT, כהסכם המסדיר מערכת עקרונות לסחר
בינלאומי ליברלי - דבר שהוא חיוני למדינה קטנה כישראל, הנשענת באופן כמעט
מוחלט על סחר החוץ שלה. הסכם GATT חשוב אף יותר עתה, כאשר נפתחו בפני
ישראל שווקי יצוא חדשים במדינות במזרח אירופה ובאסיה, עמהן אין לה הסכמי
אס"ח.

מאידך, עלולים הסיכומים בסיבוב זה להקשות על ישראל במספר תחומים, ולהיטיב
יותר עם המדינות המפותחות. יש לזכור גם, כי 70%-כ מהסחר הישראלי מכוסה ע"י
הסכמי סחר בילטרליים עם הקהיליה האירופית ארה"ב, קנדה, טורקיה, צ'כיה,
סלובקיה, אפט"א ועוד חלק קטן המכוסה בהעדפות PSG, רק עם יפן.

ישראל עקבה אחר המו"מ, והתערבה באותן נקודות שם היה צורך להגן על אינטרס
החשוב לה (למשל בחקלאות), או שסברה כי חשוב להשמיע את עמדתה (למשל הדיון
בכללי מקור או צעדי ביטחה). נושא חשוב נוסף היה שמירת מעמדה כמדינה מתפתחת
- מעמד המעניק "הנחות" מסוימות במחויבויות בחלק מן ההסכמים החשובים
המרכיבים את הסיבוב. מבחינת ישראל אין בחבילת ההסכמים המוצעת בעיות רבות,
ונראה אף שהיא הצליחה (בשלב זה) לשמור על מעמדה כמדינה מתפתחת.

חבילת המסמכים שהוגשה לחתימת השרים במאראקש מרוכזת כולה במסמך ה- FINAL
TCA, הכולל את ההסכם להקמת "אירגון הסחר העולמי" (ה-WTO= Trade World
Organization), ואת ההסכמים שיפעלו תחת ארגון זה, לרבות הסכם GATT הישן
GATT) 1947), ההסכמים החדשים לפרשנותו GATT)1994), הסכם השרותים, הסכם
הקנין הרוחני, והחלטות שרים אשר לאחר שאומצו, הפכו לחלק מההסכמים ומתכנית
העבודה של WTO.

2. ההסכם על רכישות ממשלתיות

0-2 כללי

נושא הרכישות הממשלתיות לא היה חלק אינטגרלי מסיבוב אורוגואי, אך המו"מ
נערך במקביל. ה"הסכם על רכישות ממשלתיות" ( Procurement Government
Agreement = GPA) נחתם, כאמור, 15.4.1994-ב במאראקש. הוא מופעל ומפוקח ע"י
ה-WTO, אך מחייב אך ורק את המדינות שחתמו עליו. כך, למשל, רשאי ההסכם
להעזר במנגנון ישוב הסכסוכים של ה-WTO, אך אין אפשרות לנקוט צעדי נגד
מתחום אחר.

חילוקי הדעות העיקריים במו"מ היו בין ארה"ב לקהיליה האירופית בשאלת "כיסוי"
ההסכם. ארה"ב ביקשה שהקהיליה האירופית תפתח את שוק התקשורת במדינותיה, אך
הקהיליה לא היתה מוכנה לכך. עקב זאת הוצא הנושא מן המו"מ, דבר המטריד מאוד
את ישראל, המבקשת למצוא לכך פתרון. (ישראל חתמה על הסכם רכישות ממשלתיות
בילטרליות עם הקהילה האירופית בתחום התקשורת, אשר נכנס לתוקף בתאריך
1.8.78).

על ההסכם חתומות 22 מדינות; מדינה אחת החברה בהסכם הנוכחי סינגפור תצטרף
להסכם החדש. לעומת זאת, מצטרפות דרום-קוריאה והונג-קונג להסכם החדש, ההסכם
נכנס לתוקף ב-1.1.1997.

ההסכם נכנס לתוקף בישראל ב-1996.1.1, לאחר שאושרר ע"י הממשלה
ב-13.12.1995.

1-2 המטרות הכלליות של המו"מ

עדכון הקוד לרכישות ממשלתיות מ-1981.

הרחבת תכולתו על רשויות וסקטורים חדשים, כך שיכלול את הרשויות מדרגה
ראשונה (משרדי ממשלה), הרשויות מדרגה שניה (רשויות מקומיות) והרשויות מדרגה
שלישית (חברות ציבוריות); וכן סקטורי שרותים שונים, לרבות שרותי בניה.

במקביל להשגת מטרות אלו, נוהל המו"מ תוך הקפדה על שמירת העקרונות הבסיסיים
ביותר של GATT - עקרון אי-ההפליה בסחר בין מדינות, או כפי שהוא ידוע בשם
עקרון "האומה המועדפת ביותר"( Nation Favoured Most = NFM), ועקרון
"הטיפול הלאומי"(National Treatment), שעל פיו המדינה מתחייבת לטפל בתחומה
ביבוא וביצור המקומי באותו אופן, למשל, דרישות זהות לעמידה בתקן. חשיבותו
של עקרון זה הולכת וגדלה ככל שמבנה הסחר הבינלאומי נעשה מורכב וחשיבות
המכסים יורדת. מתוצאות המו"מ התברר כי עקרון זה נשמר במיוחד, ואף התחזק, על
ידי הנהגת משמעת קפדנית בכל הפרוצדורות המסובכות של תהליך הרכישה, והצבת
דרישות ברורות לגבי המחויבויות של המדינות (SEITRAP) ושל הגופים
(SEITITNE) הכפופים להסכם, לקיום עקרונות השקיפות, הדיווח, ישוב סכסוכים
מסחריים ביניהן במנגנונים הבינ"ל וכו'.

2-2 מטרות ישראל במו"מ ועמדתה

ישראל חברה בהסכם הישן החל ב-1983, ועקבה, כאמור, בענין רב, אחר מהלך
המו"מ. מטרתה היתה ליהנות מהרחבת הקוד, תוך ניהול מו"מ זהיר להגדלת תרומתה.
אין ספק כי חבילת הצעדים המוצעת לעיל הינה צעד גדול בכיוון של ליברליזציה
בנושא רכש ציבורי במדינות השונות - ובמיוחד בקהיליה האירופית. על מנת לזכות
באפשרות לקבלת ההטבות האמורות, נדרשה ישראל להשתתף בתהליך המו"מ על
ההצעות, ולהגיש הצעה משלה, אשר עם חתימת ההסכם הפכה למחוייבות רשמית.
מחויבות זאת כוללת את ההסכמה לפעול עפ"י משמעת ההסכם בכל משרדי הממשלה,
העיריות, הרשויות והחברות הכפופים להסכם (פרוט להלן). הסכמה זו הינה למעשה
ההסכמה לביטול מתן העדפה של 15% ברכישת תוצרת מקומית במכרזי אותם
גופים, מעל לסכום הסף שנקבע.

3-2 תחולת ההסכם

כל משרדי הממשלה (קבוצה A), פרט למשרד הבטחון והמשרד לבטחון פנים (לעומת
רשימה מצומצמת של משרדים בהסכם הישן), כמפורט בנספח 1 בתוספת I להסכם.

רשויות מקומיות ויחידות פדרטיביות וקונפדרטיביות (setatS, קנטונים - קבוצה B),
אשר כיום אינם מכוסים כלל בקוד. בישראל הגופים הרלבנטיים הם שלוש העיריות
הגדולות והחברה למשק וכלכלה של מרכז השלטון המקומי בישראל, כמפורט בנספח
2 בתוספת I להסכם.

גופים שאינם ממשלתיים, אך הם בעלי זיכיון ממשלתי מיוחד, הפועלים בסביבה לא
תחרותית או מקבלים תמיכה ממשלתית (קבוצה C). בגופים אלה ניתן למצוא את
רשות שדות התעופה, רשות הנמלים והרכבות, חברת החשמל, רשות השידור, חב'
מקורות וכד', כמפורט בנספח 3 בתוספת I להסכם.

שרותים כמו שרותי אדריכלות, הנדסה, תכנון עירוני וכד', וכן שרותי בניה,
כמפורט בנספחים 4-5 בתוספת I להסכם.

האפשרות הקיימת כיום לביצוע Offset תישאר, ובגובה 35% מערך הפרויקט, עם
הורדה הדרגתית 20%-ל במשך 9 שנים. זכות זאת שמורה למדינות המתפתחות בלבד
(וישראל מוגדרת, כאמור, ב-WTO, כמדינה מתפתחת).

כל מדינה תפעיל מנגנון ערעורים לטיפול מהיר בתלונות על התנהגות גורמים
רוכשים.

4-2 משמעות ההסכם

בתמורה לפתיחות הישראלית שצוינה לעיל, פותח ההסכם עבור ישראל את שווקי
הרכישות הממשלתיות והעירוניות 21-ב מדינות מפותחות. פוטנציאל זה ניתן
לניצול כדלקמן:

הגברת היצוא, על ידי השתתפות ספקי סחורות ושרותים ישראליים במכרזים בינ"ל.

משיכת השקעות - עובדת חברותה של ישראל בהסכם תגביר את הכוח השווקי הבינ"ל
של ישראל, ותקל על הקמת מפעלים ושיתופי פעולה תעשייתים ואחרים עם גורמי
חו"ל, ובמיוחד מהחברות האחרות בהסכם.

הגברת המעורבות של ספקי סחורות ושרותים ישראליים כספקי משנה במכרזים בארץ
ובחו"ל.

יש לראות בהכללת נושא OFFSET-ה בהסכם באופן בלעדי עבור ישראל, ושימוש
נכון בזכות זו, יתרון משמעותי, העשוי במקרים מסויימים להגדיל רכישות בארץ
של גוף שעד כה רכש בחו"ל, בהעדר דרישה נגדית מהספק. חיזוק יכולת עבודת
הרשפ"ת לניצול זכות זו עשוי ליצור, בסופו של דבר, לא פחות מקומות עבודה
מאלה שיוצרת העדפת תוצרת הארץ בשיעור 51%. עם זאת, חובת הכללת הדרישה
לביצוע OFFSET בתנאי המכרזים הממשלתיים, מחלישה מעט את עמדת המו"מ של
הגוף מפרסם המכרז כלפי הספק הזר, ומכריחה אותו לערב בתהליך ההחלטה
שיקולים שאינם בהכרח קשורים למהות האמיתית של העיסקה.

5-2 ההתאמה של ההסכם לחקיקה הישראלית

ההסכם על רכישות הממשלתיות אינו מחייב שינוי מסיבי בחקיקה הישראלית, מכיוון
שמכח סעיף 5א'(ב) בחוק חובת המכרזים, התשנ"ב 1992, ותקנה 44 לתקנות חובת
המכרזים (העדפת תוצרת הארץ וחובת שיתוף פעולה עיסקי), התשנ"ה - 1995, זכה
הסכם בינלאומי זה, המוגדר כאמנה בינלאומית, למעמד משפטי מחייב - בסעיף
מצוין כי "תקנות לפי חוק זה יחולו ככל שאינן סותרות התחייבות של המדינה
באמנה בינלאומית". אי לכך, ובהסתמך גם על סעיף III בהסכם ( National Treatment and Non-discrimination), אותם גופים המפורטים בהסכם פטורים מתקנות חובת
המכרזים, היינו, במכרזיהם אין הם חייבים לתת העדפה של לפחות 15% ברכישת
תוצרת מקומית. פטור זה תקף כבר כיום, מכוחו של הסכם הרכישות